三个“第一”！《济南市矛盾纠纷预防和多元化解条例》出台台前幕后

齐鲁晚报▪齐鲁壹点 记者 刘春雷 通讯员 侯训召

今年3月1日，《济南市矛盾纠纷预防和多元化解条例》正式施行。这部条例的诞生，不仅为这座千年古城应对社会治理新挑战提供了强有力的法治武器，更以其独特的立法过程，标志着济南市人大在发挥立法主导作用、践行全过程人民民主的道路上，迈出了开创性的一步。它承载着“枫桥经验”在新时代的济南实践，凝聚着从人大代表到基层调解员的共同智慧，见证了一次由人大专门委员会“挑大梁”的立法创新，在济南的法治建设史上具有里程碑意义。

时代呼唤：为何是济南，为何是此时

立法的动因，深植于时代的土壤。党的二十大报告明确提出，“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”，并特别强调“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’”。这为地方社会治理立法提供了遵循和指南。

与此同时，济南作为经济大省省会，在经济社会高速发展的进程中，矛盾纠纷呈现出主体多元化、类型多样化、诉求复杂化、化解难度增大等新特点。传统的单一化解途径已难以满足现实需求。

这一现实关切，迅速被敏锐的人大代表所捕捉。2024年1月10日，在济南市十八届人大三次会议上，潘杰等11名联名代表提交了“关于制定《济南市矛盾纠纷多元预防化解条例（草案）》的议案”，王静荣等13名代表联名提交了“关于制定《济南市多元化解矛盾纠纷机制条例》的议案”。这两个议案直指痛点：部分基层法院诉源治理机制活力不足、诉前调解成功率有待提高、群众对非诉讼解决方式信任度不够、宣传引导不够深入……代表们深刻指出，出现这些现象的根源之一，在于济南市多元化矛盾纠纷解决机制还没有普遍建立和落实。

这两份议案，如同一块投入湖面的石子，激起层层涟漪。它清晰地表明，制定一部综合性、全局性、基础性的地方性法规，已是从实践层面到民意层面的共同呼声。济南市十八届人大三次会议将这两个议案合二为一，交付市人大监察和司法委员会办理。

在《济南市矛盾纠纷预防和多元化解条例》出台前，济南市在矛盾纠纷化解方面并非一片空白。相反，各部门、各领域已有不少相关规定和实践探索，也初步建立了“一站式”矛盾纠纷多元化解工作体系。然而，正如市人大监察和司法委员会在提交审议的草案说明中所言：“有关预防化解矛盾纠纷的规定‘政出多门’、种类繁多、位阶不高；对工作中的职责定位、机制建设、化解方式及经费补贴保障等相关规定不够清晰，有的甚至相互冲突。”

这种“碎片化”状态，导致解纷资源力量难以形成合力。社会迫切需要一部能够统领全局、厘清职责、打通壁垒、整合资源的“基本法”。立法，已成为将行之有效的实践经验固化为长效制度，推动社会治理从“有”到“优”的必然选择。

破冰之旅：人大主导立法的第一次

《济南市矛盾纠纷预防和多元化解条例》最引人注目的标签，便是“济南人大史上第一次”——第一个由人大专门委员会牵头起草并办理的法规案。

以往，地方性法规草案多由政府部门负责调研、起草，再提请人大审议。这种方式虽有其优势，但有时难免带有部门视角的局限性。此次，济南市人大监察和司法委员会主动扛起大旗，从立法工作的“后半程”审议，前置到“前半程”的起草立项，实现了从“等着审”到“主动立”的角色转变。

这一转变，绝非简单的流程调整，其背后是人大依法充分行使立法权、发挥在立法工作中主导作用的深刻体现。它确保了立法进程能够超越部门利益，更加立足于全市改革发展稳定大局，更加聚焦于人民群众的普遍关切。

2024年2月，由济南市人大监察和司法委员会、市委政法委、市法学会、市司法局等单位业务骨干组成的法规起草组正式成立，相关调研工作开始启动。

这是一次深入一线的调研。起草组足迹遍布多个区县，走进法院、检察院、派出所、司法所、街道社区、企业园区 、乡村调解室，与法官、检察官、人民调解员、网格员、基层干部、企业负责人和群众面对面座谈二十余场。他们倾听“炕头话”，收集“原生态”的意见，力求让每一条规定都接地气、解决实际问题。

这是一次广开言路的征集。草案初稿形成后，不仅多次征求有关人大代表、法律专家及各部门意见，还通过互联网公开向社会各界问计求策。每一次座谈，每一份反馈，都成为打磨条例的磨刀石。起草组对收集到的300余条意见建议逐条研究、充分吸纳，草案也在这个过程中反复修改，数易其稿。

这是一个严谨求证的过程。针对立法中的难点焦点问题，如商事调解的组织性质与登记程序、各类调解的衔接机制、数字化平台的建设标准等，起草组深入研究上位法，并远赴广东等立法先进地区调研取经，借鉴他山之石，力求每一项制度设计既于法有据，又符合济南实际。

2024年8月6日，济南市人大监察和司法委员会第16次会议审议《济南市矛盾纠纷多元预防化解条例（草案）》，部分内容得到进一步完善。8月12日，《济南市矛盾纠纷多元预防化解条例（草案）》正式提请市人大常委会审议。这部凝聚了无数心血的草案，终于步入审议程序。

审议升华：让法规更接地气

济南市人大常委会初次审议，既是大考，也是淬炼。常委会组成人员和立法咨询员首先就对法规名称提出了商榷意见：“多元预防化解”的表述在逻辑上不够严谨，实践中“多元”更多指向化解方式，预防虽有多重手段，但不宜简单冠以“多元”。法制委员会经审议，采纳了这一建议，将法规名称最终确定为《济南市矛盾纠纷预防和多元化解条例》。一词之改，逻辑更清晰，内涵更准确，体现了立法者对法学理论和实践规律的尊重。

更重要的是立法视角的转变。有意见指出，草案过多地对政府部门、法院、检察院等“供给侧”规定职责，而对不善于处理复杂法律程序的普通群众“需求侧”考虑不足。法制委员会对此高度认同，在修改稿中大幅增加了从当事人角度出发的指引性条款。例如，明确规定“涉及婚姻家庭、邻里关系、房屋宅基地等民间纠纷的，当事人可以向所在地人民调解委员会申请调解”；“对医疗、道路交通、劳动争议、物业管理、消费等行业领域矛盾纠纷，当事人可以申请相关行业性专业性调解组织开展调解”。这些修改，让法规文本不再是冷冰冰的职权清单，而成为人民群众看得懂、用得上的“维权指南”，极大地提升了法规的实用性和亲和力。

审议过程也是制度创新的过程。针对商事调解这一新兴领域法律依据不足的问题，《济南市矛盾纠纷预防和多元化解条例》展现了其前瞻性和魄力。草案修改稿明确规定：鼓励有条件的商会、行业协会、民事商事仲裁机构设立商事调解组织，并依法登记为社会服务机构，并允许其按照市场化方式收取费用，收费标准公开。这一规定，为济南市发展高水平的商事调解服务、营造国际化法治化营商环境提供了坚实的法规支撑，走在了全国同类城市前列。

特别值得一提的是，这是自恢复设立济南市人大常委会以来，第一个由人大代表联名提出，第一个当年立项、当年办理完成的议案、法规案。

落地生花：条例背后的“济南智慧”与深远意义

通览整部条例，浓郁的“济南特色”贯穿始终：清晰规定矛盾纠纷预防化解由平安建设组织领导机构负责统筹协调，并由承担其日常工作的政法部门负责具体落实，解决了“谁来牵头”这一核心问题，避免了“都管都不管”的困境。将重大决策风险评估、政府信息公开、合法性审查、公平竞争审查、行政执法公示、社会心理服务等制度系统纳入预防体系，体现了“防优于化”的治理智慧。明确依托现有社会治安综合治理中心，构建市、区县、镇街、村居四级互联的“一站式”平台，整合资源，避免重复建设，让群众解决纠纷“只进一扇门”。确立以财政保障为主，政府购买服务、社会捐赠资助、市场化有偿服务为补充的多元化经费保障模式，为人民调解员补贴、专职调解员聘用等提供稳定预期，解除了实践中的后顾之忧。

《济南市矛盾纠纷预防和多元化解条例》的价值，已超越其文本本身，成为观测济南社会治理现代化进程的一个关键坐标。

首先，它是法治济南建设的制度性跨越。 它结束了济南在社会治理核心领域“政出多门”、缺乏统领性法规的历史，将行之有效的实践经验上升为固化的法律意志，实现了从“碎片化探索”到“系统性集成”的跨越，为城市治理提供了稳定、权威的法治预期。

其次，它是人大主导立法的标志性跨越。 此次立法由人大专门委员会全程主导，成功跳出了部门立法的窠臼，确保了立法的全局视野和公正立场。这不仅是工作流程的创新，更是人民代表大会制度在地方实践中焕发活力的生动证明，为未来地方立法树立了崭新的标杆。

第三，它是“枫桥经验”实践的时代性跨越。 它将新时代“枫桥经验”的核心要义通过地方立法的创造性转化，在齐鲁大地生根发芽、开花结果，形成了独具特色的“济南篇章”。

第四，这部条例的施行，预示着济南的社会治理正从侧重于事后处置的“治已病”，向更加注重源头预防和多元化解的“治未病”深刻转变。它将在泉城大地的火热实践中，得到最权威的检验与最生动的诠释，开启济南法治进程的新篇章。